关键词：大学治理;治理体系;创新能力建设
　　长期以来，“创新治理”被等同于“国家创新治理”或“企业创新治理”。大学以高深学问为合法性基础，受传统的学术治理范式主导，忽视了创新体系建设和创新治理的重要性。在学术自治和学术自由的框架下，大学的创新几乎处于无组织的状态。随着大学在国家创新体系中地位的提升，以及创新创业之于经济社会发展重要性的凸显。大学需要更新对于创新创业的认知，将创新体系建设置于大学工作的中心地位，时刻准备创新，并为创新而治理。大学仅发现新的科学技术或创造新的社会技术是不够的，还必须把它们投入使用。发现和发明只是这一过程的开始，下一步是革新，而革新是政治问题，必然需要治理。
 
　　一、创新需要治理
 
　　对于创新，不同学科、不同领域有不同的认知。在高等教育中对于创新的理解主要集中于教学和科研两个方面。教学方面主要体现为创新型人才培养，科研方面主要体现为科技创新。不过，无论人才培养还是科学研究，高等教育中的创新主要体现在“知”或“认识”的层面。与高等教育领域相比，经济领域对于创新的认识更为全面和深刻，并发展出了创新经济学。熊彼特最早从经济学的角度阐明了创新的内涵。他在《经济发展理论》一书中指出，“我们所说的发展，可以定义为执行新的组合，这个概念包括下列五种情况：(1)采用一种新的产品。(2)采用一种新的生产方法。(3)开辟一个新的市场。(4)掠取或控制原材料或半制成品的一种新的供应来源。(5)实现任何一种工业的新的组织。”在熊彼特阐明创新与经济发展的关系后，德鲁克又丰富了创新的内涵，提出了科技创新、社会创新、管理创新、制度创新、市场创新以及系统化创新等概念，使创新从经济学和管理学的重要范畴发展成为一门相对独立的学问。如他所言：在过去的半个世纪中，“在技术上或在社会上有目的的创新本身就已经成为一门有组织的学科，是一门既可教又可学的学科，这可能是最大的变革。”除熊彼特和德鲁克之外，使创新这一概念广为人知、并对经济社会发展产生巨大影响的另一位学者是迈克尔·波特。他在《国家竞争优势》一书中将国家经济发展分为四个阶段：要素导向阶段、投资导向阶段、创新导向阶段和富裕导向阶段。根据波特的国家竞争优势理论，前三个阶段是国家竞争优势发展的主要力量，通常会带来经济上的繁荣。第四个阶段则是经济上的转折点，国家经济有可能因此而走下坡路。当前在世界范围内伴随工业社会向后工业社会转型，创新已经成为国家发展的战略资源。美国国家科学院发布的2005年和2010年的美国竞争力报告强调了国家对创新的依赖程度。2010年的报告指出，全国只有4%的劳动力是由科学家和工程师组成，但是这些人却不成比例地为其余96%的人提供了工作。
 
　　在创新驱动发展的新时代，为更好应对创新的复杂性，避免创新政策和创新系统的失灵，提高创新的效率，必须建立创新治理体系。
 
　　当前在国家层面，为了建立创新型国家，实现国家创新驱动发展战略，需要将公共治理理论引入创新领域，“强调创新政策制定多方主体的参与性、合作性以及民主性。”在大学层面，为了建立创新创业型大学，并使其成为创新的引擎，也需要建立大学创新治理体系，为创新而治理。与国家创新治理不同，大学之所以需要为创新而治理，虽也和创新范式的变化有关，但最主要地受大学范式的变化影响。传统上，大学的创新主要局限于认识论的层面，受个人“闲逸的好奇”所驱动。创新的实现依赖于个人的天赋与知识的积累。受学术自治和学术自由相关制度的保护，大学作为探究的场所自成一体，创新与否是一个自然的或随机的过程，较少受其他非学术因素干扰。“我们的学术文化经常强调好奇心驱动的研究而不是现实和接地气的调查。由于一个要求原创发明的激励体系，大学研究倾向于极端专业化而实际影响很小的增量式研究。”但今天创新已不局限于以追求真理为目的的科技创新，创新成为一项跨组织、跨学科、跨行业、跨区域、多主体、网络化、全球性的活动。那些有组织的、系统性创新主要不再由人的好奇心支配，而是深深植根于经济社会发展的现实需要。换言之，对于经济社会发展而言，“科技创新不能简单理解成为发表论文和专利，仅仅视作是髙校和科研院所的活，是科学家肩负的任务。创新的内容包罗万象，创新的范围覆盖各行各业。创新驱动需要政府、企业、高校、科研院所、社会中介、金融机构和大众等共同参与和协同发展。创新驱动发展不是科技专家的单兵作战，各创新主体的共同参与成为国际上创新治理的主要趋势。未来的创新不仅是科学发现和技术发明，还包括产品创新、业态创新、模式创新、组织创新等。”基于此，大学及整个社会都要走出对“创新”的误解——创新仅仅与市场有关、创新源于个人智慧以及创新在很大程度上是偶然的，从“无组织的创新”走向“有组织的创新”。为适应创新的复杂性、不确定性、系统性和高风险，并避免科层管理对于创新的消极影响，需要引入公共治理的理论和技术，加强大学创新治理体系和创新治理能力建设。
 
　　除创新范式的变化之外，大学需要为创新而治理的另一个原因是大学发展范式的转变。在传统范式下，教学和研究是大学的两个中心。大学与经济社会发展之间的关系相对疏远。但伴随着从工业社会向后工业社会的转型，大学在经济社会发展中的地位发生了显著变化。在《后工业社会的来临》一书中丹尼尔·贝尔就指出：“如同商业公司由于组织大批量生产的功能而在过去一百年间成为社会中的核心机构一样，大学(或其他形式的知识机构)作为发明和知识的新源泉将成为未来一百年的核心机构。”在未来的知识社会中，为满足创新驱动发展和创业革命的需要，教学型大学和研究型大学需要向创新创业型大学转型。伴随着创新创业范式的扩散，创新创业在大学中的地位将显著提高，并将最终成为大学工作的中心。在此背景下，就像为适应创新范式的变迁，科技管理将转型为创新治理一样；为适应大学发展范式的转型，传统的学术治理也将向创新治理转变。在旧的范式下，无论教学型大学还是研究型大学，其合法性基础都是高深学问。因此，大学的治理以学术治理为主体。学术治理的目的是为了学术本身，而创新治理则是为了系统化创新。为了学术的学术治理主要考虑的是学术的发展，而为了创新的创新治理则要着眼于大学成为创新的引擎和创业的孵化器。
 
总之，我们时代科技创新与经济社会发展之间的交互性显著增强。“科学与社会的关系从传统的‘科学与社会’(science and society)、‘社会中的科学’(science in society)开始向‘科学伴随社会’和‘科学为了社会’(science with society and for society)的范式目标转移。新兴科学技术创新的治理也开始从科学共同体的内部自治转向更广泛社会层面的治理。”知识和创新经济发展的实践也表明，在基于知识的后工业社会里大学作为知识组织的工具性力量将显著增强，为创新而治理成为必然选择。如德鲁克所言，20世纪，通过管理制造业的体力劳动者的生产率增长了50倍；21世纪，管理需要做出的最重要的贡献与20世纪类似，它要提高知识工作和知识工作者的生产率。因此，就像20世纪里通过“全面质量管理”保障工业品的高质量一样，在21世纪里必须通过“全面创新治理”来保障知识产品的创新性。
二、大学创新治理的必要
 
　　当前在高等教育实践中治理作为一种学术和政策话语已十分流行，但就大学的组织结构和制度安排而言，与治理的理念并不匹配。大学的很多工作仍然是基于科层制度由职能部门的行政管理所主导。学界关于大学治理的讨论也多集中于管理层面，尝试将过去属于管理的事务以治理的方式来处理，有为治理而治理的嫌疑。与对治理的关注相比，学界关于创新的研究大都将其定义的创新限制在观念产生和设计界定这一步骤上，而少有研究关注创新进行治理的组织结构问题。对于大学而言，治理是工具而不是目的。大学的治理必须服务于大学的中心任务。在治理的内涵日益泛化的今天，必须清楚大学治理的边界和方向，弄清楚大学的哪些核心事务是非治理不可解决的，哪些事务可能根本不属于治理的范畴。需要治理的要强化其治理体系和治理能力，不需要治理的应着力提升其管理的专业化水平。
 
　　当今时代大学作为创新的引擎，迫切需要强化创新治理。“知识的本质是异质和分布的：它是多个具有不同特征及分工的技术模块和过程交互作用的结果。这就决定了创新总是与程度不同的知识交易、通信和协调成本，无法分割。系统要以最有效率的方式结合内外部的技术资源来进行创新，或者说以最优的路径运用知识，必须建立合适的治理机制。”遗憾的是，当前关于大学治理的研究以及相关治理变革基本不涉及创新治理，而关于创新治理的研究和改革实践也较少关注大学的创新实践。在创新驱动发展的新时代，作为创新的引擎和国家创新体系的核心，大学不但对于国家创新治理体系的建立至关重要，大学自身的创新治理也同样重要。“创新治理旨在提高创新效率，降低创新成本，提升创新资源的配置效率及科技创新与社会、经济等方面的发展协同。”推进国家创新治理体系和创新治理能力现代化的过程中，完善大学的创新治理体系、提升大学的创新治理能力是不可或缺的一环。
 
　　当前虽然创新治理在高等教育领域还是一个新课题，但在经济学、科学学、公共管理、科技管理等领域已有长期的研究和丰富的成果。无论理论上还是实践中，从“科技管理”和“创新管理”向“创新治理”转变已是大势所趋。对于国家而言，所谓“创新治理”就是政府为了实现公共目标，与学术界、企业界、民间社会等多元利益主体，平等参与、交互作用、共同创新的契约管理过程。其实质就是公私合作或政府与社会合作，以最大限度实现公共创新目标。以创新驱动发展为背景、以国家创新治理为参照提出大学创新治理并非为了发明一种新的与大学治理相关的概念，而是基于创新范式与大学发展范式的变迁，对于大学内部传统的科研管理和学术治理内容的重新发现，以及对大学治理变革的理性解读。大学为创新而治理绝非治理时尚的肆意蔓延，而是大学创新实践的需要，是“一种伴随组织创新行为的治理模式适应”，即通过治理变革来提高对创新进行“搜寻”的效率 。
 
　　治理绝不限于国家治理，创新治理当然也不限于国家创新治理。大学作为创新的引擎，创新治理本是大学治理的题中应有之义。作为国家创新体系的核心，有组织的创新架构是将大学作为科技发明和商业化的资源进行使用的最佳途径。实践证明：“美国是当今世界科技最为发达的国家，其州立大学的科技创新之所以取得了举世瞩目的成绩，与其治理体系的现代化有着直接关系。在先进治理理念指导下，实现了治理主体的多元化、治理结构的网络化、治理制度的规范化和理性化以及治理手段的法治化和市场化。”有学者从创新治理的视角对日本新型科研院所的治理进行研究也发现，“新制度以创新治理代替创新管理、从供给导向转为需求导向的做法更加符合技术开发阶段的研究特点和科研机构的发展规律，体现出政府创新激励方式的变化，为实现高质量科技成果转化，促使科技经济更紧密结合提供了制度性支撑。”长期以来，我国大学治理的理论和实践中没有给予大学创新治理体系和创新治理能力建设以足够的关注，反映了高等教育理论研究和改革实践的滞后，没有意识到有效的大学创新治理能力是一种稀缺的战略资源。
 
在国家创新体系下，大学如何有效获取外部知识，尤其是有经济价值的知识，以及如何将这些知识向全国扩散，对于提升创新系统的效率至关重要。在创新驱动发展和创业革命的新时代，如果仍以传统的教学和科研的管理经验以及科技管理范式来应对创新创业，只会导致创新创业的失灵。现行科研管理制度下，“大量的经费被投到毫无知识附加值的研究领域，而真正能够从事知识生产和创新的人才得不到所需要的资助。”为适应创新创业的需要，大学需要由管理驱动向创新驱动转变。创新驱动大学就意味着大学要以创新为中心。“不创新，就死亡”。在即将到来的知识社会里文凭和学位的授予将不再是大学的“护身符”，大学也将不能再垄断高深知识的生产、传统与应用。在此社会情境下，即便是那些管理良好的大学，如果没有创新或创新效率低也将被淘汰。“所有问题的核心，是如何充分调动各创新行动者的积极性并形成协调有序的联结机制，以保持创新要素的互动、衔接、转化和融合。”大学仅拥有教学和科研方面创新资源是不够的，还必须为创新而治理，通过治理提高创新效率。此外，在国家创新驱动发展战略中“创新”主要是经济和社会概念而不是技术和教育概念。高等教育发展要嵌入国家创新驱动发展战略，必须拓展和更新对于创新的理解，以使高等教育中的创新能够与经济社会发展中的创新相对接。世界范围内，大学的科研与经济社会发展脱节是长期存在的痼疾。推进创新治理必须打通科技和经济社会发展之间的通道，减少直至消除无效科技供给，提供高质量的有效科技供给。创新的实现不是简单增加科研投入和引进人才可以决定的，而是必须建立创新治理体系，将大学的创新与经济社会发展相衔接。
　三、大学的创新治理体系
 
　　无论在哪个领域，创新的产生都受很多因素的制约。创新一直是稀缺的。高等教育中的创新同样如此。传统上，人们认为创新源于少数人的天才，是偶然的，大学倾向“得英才而教之”。后来，人们认为创新的产生合乎某种概率分布，只要有更多的人或更多的人接受过高等教育，就会有更多的创新。很多国家开始增加投入、扩大高等教育规模，试图通过大力发展高等教育来实现国家的创新驱动发展战略。但事实证明，更大规模的高等教育以及更多接受过高等教育的人口并不必然带来更多的创新，也不会必然导致国家创新驱动发展战略的实现。因此，世界各国高等教育规模的大小与创新成果的多少并不成正比。有些国家以较小的人口规模和高等教育规模，提供了大量创新性的成果，而有些国家虽然有巨大的人口规模和高等教育规模却只产生了较少的创新性成果。这其中一个重要的影响因素就是制度环境和创新能力所导致的交易成本和认知成本的差异。创新并非主观愿望能够决定的，而是由知识组织的创新治理体系以及知识工作者的创新能力决定。“交易成本以及认知成本的存在都会导致创新十分困难，从而可以看到创新远比我们想象得更加复杂，对这一现象的正确认识有助于提供更加符合现实需要的创新治理的制度或政策。”社会实践中，提高知识组织和知识工作者生产率的一个可行的策略就是建立创新治理体系，通过创新治理以降低制度的交易成本，并以组织的集体智慧来对抗个人的有限理性。
 
　　具体而言，大学的创新治理体系可以分为外部创新治理体系和内部创新治理体系。所谓外部创新治理体系是指政府在国家创新体系和区域创新体系的框架下，通过协调各创新主体的相互关系，强化大学的创新治理。长期以来，政府部门基于线性的创新观，对于科技以及经济领域的创新政策习惯于行政管理。在工具选择上以行政命令和科技政策为主，在体制机制上强调以自上而下的行政手段配置科技资源，不利于国家创新能力的提升以及创新驱动发展战略的实现。在国家创新体系中“高校是创造力的供应者，金融系统是创造力的支持者，它们在将创新的想法转化为实际的业务方面是非常重要的。产业部门需要与大学合作，不仅是因为大学是人力资源的重要传统供应者，也因为它们可以为产业部门进行研发，并为创建公司直接提供相关资源。‘知识产业化’的新概念变得越来越重要，因为越来越多的行业正把科学视为基础，而不是基于现场的经验。”近年来，伴随创新范式从线性向生态系统的变迁，为增强国家和大学的创新能力，世界上很多发达国家开始改革创新治理体系，强化大学的外部创新治理。比如，韩国在2004年将科技部提升为副总理级，全面负责科技相关政策的规划、协调、评估以及研发预算的分配，2008年又将科技部与教育与人力资源部合并，成立了教育科技部。英国在2007年将负责教育和科技的两大部门合并，成立了创新、大学与技能部，2009年又将创新、大学与技能部并入商务、创新与技能部，组建后的商业、创新与技能部更突出强调了围绕提升创新经济竞争力的政策整合。西班牙在2008年将原来的教育与科技部和产业、旅游与贸易部的部分职能合并，组建了科技与创新部。丹麦于2006年重组了科技部内部机构，对科技部及其执行机构的职能进行了明确划分，形成了现在主管创新的超级部——科技创新部。芬兰政府为了促进大学创新及其成果转化，教育部和原贸易产业部(后并入就业经济部)联合成立了大学发明工作委员会，围绕改善大学和技术学院创新成果的商业化法制环境问题，共同制定了大学改革法和大学发明产权法。此外，为了在创新主体之间实现更有效的资源整合和成果共享，加强企业科技创新能力，法国也从整合创新主体入手，横向在不同区域打造各具特色的“竞争极”，建立“大学—科研机构共同体”；纵向以科研领域为基础建立五个“优先领域研发联盟”，形成立体的科技创新网络，并以整合后的创新主体为主要资助对象，增强创新资源配置的统筹性和竞争性。2013年法国在“科研与高等教育极”基础上将全国高校组成25个区域或区域间的“大学—科研机构共同体”，实现集群内高等教育机构人力、物力、 财力资源转移与共享，共同参与国际学术竞争。与上述各国国家创新治理体系改革相比，我国大学在外部创新治理体系方面仍然存在明显的条块分割问题。虽经多次改革，从科技管理向创新治理的转型仍未完成。政府的科技管理仍局限在科学技术活动的管理，没有覆盖完整的创新链；科技政策仍主要局限在研发政策，没有与经济政策和产业政策有效协同。创新实践中政府、高校系统、科学院系统与产业系统仍然很难形成合力，学术链、创新链、产业链、资金链与政策链仍然很难实现真正的协同。
 
　　与外部创新治理体系相比，大学的内部创新治理体系更加薄弱，甚至是暂付阙如。由于受科层化管理体制的影响，大学内部主要通过职能部门进行科技管理而非创新治理。“当前世界上90%的大学依然采用层级式的管理结构，在大学工作的人都深知这种体系的缺陷，但无心或无力跳出。”在我国受行政隶属关系的影响，大学科技管理的主要任务只是项目申报、中期检查、课题结项以及年度科研成果统计等。在行政管理的视角下，大学呈现为一个科层组织，职能部门和学院共同维持大学的运行，创新处于无组织的状态。在大学里，“通常把分散做的课题成果和发表的文章收集在一起，加以形式上的概括，就认为是‘重大成果’了。显然，这种用‘业余’时间以‘各自为战’的方式做科研的教师组成的团队，很难形成有内在联系的研究力量去从事重大课题的研究。”由于大学的管理范式与知识组织和知识工作者的工作性质不相匹配，严重抑制了大学的创新能力。此外，长期以来受社会分工的影响，“一般认为，创新创业活动应由企业主导，因此领域内研究多集中于企业创新生态系统治理，即企业通过正式与非正式的制度安排，优化配置内外部创新资源，协调成员企业等利益相关者的权责利关系，进而共创价值。”然而，事实并非如此。创新创业并非企业的“专利”。在基于知识的创业社会中，大学正在成为创新的引擎和创业的孵化器。为实现创新驱动发展和推进创业革命，大学需要强化创新创业，并为创新而治理。
 
当前在国家创新治理的大背景下，大学内部能否从科技管理走向创新治理的关键是大学能否实现范式转换。如果大学沿袭旧的范式，仍然以教学和科研为中心，创新创业很难成为大学的中心工作，现有体制下科技管理可能仍然是适宜的。大学只有以创新创业为范式，使创新成为大学的中心工作，创新治理才可能成为现实。但反之，如果没有建立创新治理体系，大学的教学、科研工作又将很难与创新创业相对接，也就无法促成创新创业型大学的建立和扩散。诚如马克思所言：“在全部的发展潜力实现以前，任何社会制度都不会自行消失。”大学制度也同样如此。任何一种大学制度在释放尽最后的潜力之前也不会自行消失。面对创新治理的困境，大学不能单纯依靠创新治理体系来提高创新效率，增加经费和人才投入也是提高大学创新能力的重要途径。一所成功的创新创业型大学会建立有效的创新治理体系；但反之，一所大学若只是建立了创新治理体系并不能保障其能够成为创新创业型大学。不过，虽然实践中创新治理体系不等于创新能力，更不等于创新，但如果缺乏有效的创新治理体系，即便大学有创新能力也可能会出现能力失灵。有鉴于此，为提升大学的创新效率和知识工作者的劳动生产率，我们仍然需要以推进国家治理体系和治理能力的现代化为契机，以国家和区域创新治理体系为基础，通过大学创新治理体系的建立，强化大学创新能力建设，最终实现国家创新驱动发展战略。
作者简介：王建华，河南息县人，南京师范大学教育科学学院教授，立德树人协同创新中心教授，研究方向为高等教育基本理论。
来源：《清华大学教育研究》2020年第1期